外国宪法判例之西南重组案

外国宪法判例之西南重组案

国领土合并案——宪法“超级规范条款”问题　　案例　宪法“超级规范条款”问题　　案情　　1945年，德国在第二次世界大战中战败，其领土被英国、法国、美国和苏联占领。1949年，在英国、法国和美国占领的德国领土上成立了联邦德国，并制定了《基本法》，作为在德国完全统一以前过渡时期的宪法。《基本法》为联邦德国确立的国家结构形式是联邦制，共有10个州和具有特殊法律地位的柏林区组成。由于当时德国在同盟国占领之下，所以州界的划分主要体现了军事与行政便利，而较少地考虑德国各州的历史延续性。尤其是在西南地区，两个重要而具有长达150年历史的巴登州和符滕堡两州被分割为巴登、符滕堡—巴登和符滕堡—霍亨索伦三个州。同时，《基本法》还对各州边界的变动权力及程序作了规定。第二十九条授权联邦政府在地区多数选民的支持下，通过制定法律来改变州界。任何地区都可以通过多数选民的反对而否决联邦政府对州界的变动；但如果其中一个特定地区以2/3的多数投票赞成联邦政府的决定，那么除非整个受到影响的地区以2/3多数推翻该特定地区的赞成，任何其他地区反对都即告无效。但针对西南地区，基本法的临时条款特地改变了第二十九条的规定：允许被分解的三个州通过互相协商而进行合并，如果三个州之间不能达到协议，那么联邦政府就有权通过立法对它们进行重组。　　由于这三个州的形成是二战以后占领军意志的产物，违背了当地人民的意愿，当地居民一直希望对此进行合并重组。但三州之间的合并谈判一直未能达到协议。在此情况下，联邦政府两次制定重组法案，对三个州进行合并。第一重组法案的内容是为了避免州议会的重复选举，把现有州议会的任期延长到重组完成、新州成立以后。第二重组法案则是根据《基本法》第118章的规定，具体确定了三州合并的详细步骤。对联邦政府的这两个重组法案，巴登州政府认为其违反了联邦《基本法》所确立的民主和联邦主义原则，遂向联邦宪法法院提出申诉，要求其审查重组法案的合宪性。这就是德国的“西南重组案”的基本情况。　　德国联邦宪法法院经过审查后，裁定联邦政府的第一重组法案因违反联邦宪法的民主原则和州的主权而违宪，应属无效；第二重组法案符合联邦基本法的联邦主义原则和《基本法》第一百一十八条的具体规定，判定其合宪。　　关于第一重组法案，联邦宪法法院指出：一项宪法条款不能被考虑为独立的段落，或受到孤立解释。宪法具有内在统一性，任何部分都与其他部分相联系。作为一个整体，宪法反映了某种控制个别条款的首要原则。第七十九条第三款表明了这一点。所以，并不能因为宪法某些条款是宪法的一部分就一定有效。某些宪法原则是如此根本，并表达了超越宪法的法律原理，以至它们也约束宪法的缔造者，其他次级宪法条款，可能因抵触这些原则而无效。对宪法条款的解释必须符合这项规则。根据基本法的规定，民主是政府体制的基础。州的宪政秩序必须符合法治下的民主国体。民主不仅要求议会控制政府，而且要求不得以任何去消除或破坏选民的选举权。所以要求延长州议会任期就必须经过宪法规定的程序或人民的同意。如果未经州选民的同意即延长了州议会的任期，则公民的选举权就受到了联邦的侵犯。　　另一方面，联邦主义也是宪法的基本原则。作为联邦成员，各州具有主权。虽然主权的内容范围是有限的，但其并不是来自联邦，而是受到联邦之承认。各州的专有权力范围包括确定各州的宪法机构、职能和权力之规则。这项权力还包括调节选民表决的时机与场合，以及州议会延期的时间和条件。为了实现州的重组，联邦政府有权缩减州的议会任期，但只要这些州仍然存在，联邦就不能扰乱它们的宪政秩序。联邦政府主张自己既然可通过重组而缩短州议会任期，则也就可以在过渡时期延长其任期，这样的论点在法律上是错误的。州议会的取消是取消这些州的必然结果，这并未构成缩短其任期；但延长任期却会对现存州议会发生作用。这种延长需要通过州的特殊立法，但联邦政府无权通过这类立法。各州也不能放弃这些权力。联邦不能经由州的同意去获得《基本法》未予授权的权力。《基本法》第一百一十八条仅授权联邦立法调控三州的重组，这是联邦权力的极限。要使联邦立法去延长州议会的任期，就必须要证明这一事项属于“一州立法不能有效调节的事务”。但此事项显非《基本法》该条所指之事项。所以，联邦立法侵犯了州的主权。　　关于第二重组法案，联邦宪法法院指出：每当联邦法律成为争论主题时，即使参与者并未提出，联邦宪法法院也必须从所有的法律角度，去审查整个法律和其每项个别条款的有效性。巴登州宣称，如果成员州的人民反对合并，那么该州就不得被取消。但实际上，联邦宪法只保障联邦被分解为州，对现存各州及其州界，《基本法》并未提供任何保障。相反，《基本法》允许单个州的边界改变及联邦领土之重组，这类重组可能导致取消一个或现存的几个州。所以联邦政府的立法并不违宪，巴登州的诉求无效。　　巴登州政府还主张，《基本法》第二十条和第二十八条规定了民主原则。民主意味着人民自决。但联邦政府的第二重组法案剥夺了巴登人民的这项权利，因为这项法案迫使他们放弃其意志，去成为西南州的一部分。但联邦宪法法院认为，虽然人民在原则上自己决定其基本秩序是民主原则的必然含义，作为联邦成员，巴登州属于该州人民，人民有自决的权利。但同时，巴登州是联邦的一部分，并不是自主的或独立的，而是联邦秩序的一部分，其主权受到联邦秩序的限制。所以在此，民主和联邦主义是相互冲突的，只有两者同时受某些限制才能达成调和。对于联邦各州的重组案件，为了一项更为广泛的整体利益，一州人民的自决权应受到限制。　　1951年，西南三州公民举行了全民公决，并以压倒性多数通过了合并议案。三州遂合并成功，组成新的巴登—符滕堡州。